申请人：刘成舟

被申请人：桃源县热市镇人民政府。

法定代表人：彭钢英（镇长）。

地址：常德市桃源县306省道附近。

申请人对被申请人于2021年10月9日作出的桃农（热）资保责〔2021〕004号《责令改正通知书》不服，请求撤销被申请人的桃农（热）资保责〔2021〕004号《责令改正通知书》，于2021年11月1日向本机关提出行政复议申请，本复议机关于2021年11月5日受理。

申请人行政复议申请称：

1.根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定，有权对违法占用土地作出行政处罚决定的，是县级以上人民政府自然资源主管部门，被申请人不具有作出责令申请人限期拆除通道上的围墙及门柱的决定的行政职权。

2.申请人无论是填埋鱼塘的小部分，还是在原有通道上修围墙，都经过了村委会的同意，并经村委会调解，和相关人员达成了协议。

3.申请人在通道上修建围墙和门柱与在土地上建住宅的性质完全不相同，也不属于《中华人民共和国土地管理法》第七十八条第一款的规定应予以拆除的情形，《中华人民共和国土地管理法》也没有规定该行为应给予行政处罚。

被申请人行政复议答辩称：

1.申请人未经任何部门批准违法占用集体土地且在该土地上擅自修建围墙和门柱是铁的事实。

    （1）申请人占用的土地不属于他依法批准合法建房的红线图内，也不属于《中华人民共和国农村土地承包法》规定的承包经营权内。

    （2）申请人违法占用的土地与邻居戴桂香尚有争议，擅自修建围墙不但影响乡村公路通行和他人正常生活，而且违反了《中华人民共和国公路法》的相关规定。

    （3）申请人填埋鱼塘成路的行为没有得到村委会的同意，因该鱼塘属于村委会集体所有，即使利用也应该按《村民委员会组织法》的规定申报，经大多数村民讨论通过按法定程序报乡镇人民政府同意。

    （4）申请人违法占地修建围墙和门柱的行为不是临时用地使用的行为，而是修建永久性固定物，主观上是一种违法“圈地”的行为。

    （5）申请人实施违法圈地乱搭乱建过程中，被申请人多次上门做思想工作，进行法制宣传，听取意见和申辩，严格按照行政程序规定，但申请人仍拒不停改。

    2.申请人占地修建围墙和门柱的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》和《村庄和集镇规划建设管理条例》，被申请人有权依法下达《责令改正通知书》维护法律尊严。

    本复议机关经审理查明：

从申请人填埋鱼塘与修建围墙的行为看。1.被申请人的《责令改正通知书》并未提及申请人填埋鱼塘的行为，因此对申请人填埋鱼塘的行为不予讨论。2.占用村集体土地的围墙是农村违法建筑，私建围墙的行为其实侵犯的是土地的所有权。再者，围墙的建立涉及到邻居的相关权利，既然争议未解决，则当事人不得直接私建围墙。根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定，个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。因此，私建围墙的行为违反法律规定，应当进行管理。

从主体资格来看。一方面，被申请人作为一级政府，是国家管理的执行机关，依法对国家政治、经济和社会公共事务进行管理，遇到违法行为时，有进行管理的职权。根据《中华人民共和国土地管理法》第三条规定，各级人民政府有义务制止非法占用土地的行为。以及根据自然资源局行政执法委托书相关约定，被委托组织有违法行为制止权。另一方面，行使行政权力需要受到法律限制，行政机关应当遵照法定程序合法、合理行政。被申请人不是法律、法规授权行使行政处罚的组织，根据被申请人提交的自然资源局行政执法委托书，被申请人是行使行政执法权的被委托组织，被委托组织是以委托机关的名义在委托事项范围内从事行政管理活动的组织，被委托组织不能以自己的名义实施行政处罚和对外承担法律后果。该委托书明确约定：“制作行政处罚决定书的，先由受委托单位制作文书负责人签发意见加盖印章后，报委托单位更换文书。”因此，被申请人只能在法定职权范围内行使行政权力，如果要行使委托机关的职权应当依照法定和约定程序，出具相应的法律文书。

从被申请人出具的《责令改正通知书》的性质来看。1.从形式上看，《责令改正通知书》不同于《行政处罚决定书》，它是不具有强制执行力的，亦不属于行政复议和行政诉讼的受案范围。责令改正或者限期改正违法行为不同于行政处罚，其本身不是制裁，而是要求违法行为人履行法定义务，停止违法行为，消除不良后果，恢复原状。2.从实质上看，《责令改正通知书》适用的法条是《中华人民共和国土地管理法》第八十三条，该法律条款规定“建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉”，适用该条款的主体必须是法律明文规定或者经过法律、法规授权的行政主体。因此，被申请人想以自己的名义直接适用该法条作出具有强制执行力的行政行为不符合法律规定。

综上，本复议机关认为，被申请人作出的行政行为适用法律依据错误，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定，本机关决定：撤销被申请人桃源县热市镇人民政府作出的桃农（热）资保责〔2021〕004号《责令改正通知书》，责令重新作出行政行为。

申请人如不服本复议决定，可在收到本决定书之日起15日内依法提起行政诉讼。

桃源县人民政府

2022年1月19日